广东省中山市人民政府


印发中山市政府规范性文件实施效果评估办法的通知

中府〔2009〕106号


火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市政府规范性文件实施效果评估办法》印发给你们，请贯彻执行。

中山市人民政府
二○○九年九月三十日

中山市政府规范性文件实施效果评估办法

第一条 为做好我市政府规范性文件实施效果评估工作，保障政府规范性文件的合法性、合理性、时效性，维护法制统一，促进依法行政，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《广东省行政机关规范性文件管理规定》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府规范性文件是指由市政府颁布实施且现行有效的规范性文件。
本办法所称规范性文件实施效果评估是指政府规范性文件颁布实施一定时间后，根据文件制定目的及经济社会发展实际，按照一定的标准和程序对规范性文件相关内容的合法性、合理性、可操作性及其实施效果、存在问题、影响因素等进行全面跟踪调查、分析评估，并提出评估意见的制度。
第三条 政府规范性文件实施效果评估，适用本办法。
政府职能部门和镇政府（区办事处）颁布实施的规范性文件实施效果评估由部门、镇政府（区办事处）参照本办法执行，并将规范性文件实施效果评估报告报市法制局备案。
第四条 市法制局负责政府规范性文件实施效果评估的组织、协调、指导和监督工作。政府规范性文件实施效果评估，原则上由该文件原起草机关或主要实施机关负责。对事关我市经济社会发展大局或直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的政府规范性文件，由市法制局负责实施效果评估工作。
其他有关部门和单位应按照各自职责，协助相关部门做好政府规范性文件实施效果评估工作。
市政府以及各有关部门应加强对政府规范性文件实施效果评估工作的领导和监督，并提供必要的人员和经费保障。
第五条 市法制局和文件原起草机关或主要实施机关（以下简称“评估机关”）可以根据需要，将政府规范性文件实施效果评估的部分事项或全部事项委托给高等院校、科研机构、社会团体、中介机构（以下统称“受委托评估单位”）进行评估，委托方和受托方的权利义务由双方在委托合同中另行约定。
第六条 政府规范性文件实施效果评估遵循合法、公正、公开、公众参与的原则，充分保障公民、法人和其他组织的参与权、知情权、表达权和监督权，广泛听取公民、法人和其他组织意见，科学收集、分析、评估相关资料，得出评估结论。
第七条 有关行政机关应当在日常管理工作中通过各种途径和方式收集有关政府规范性文件制定、执行、社会反响、存在问题等方面的信息资料，并进行分类整理，建立健全评估信息收集制度，为开展政府规范性文件实施效果评估工作积累资料。
第八条 有关行政机关应当按照评估机关的要求，提供与政府规范性文件实施情况有关的材料和数据，协助做好评估工作。
第九条 参加评估工作的单位及其工作人员，应当对评估工作中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私予以保密。
第十条 政府规范性文件原起草机关或主要实施机关根据文件实施情况及本办法的有关规定，于每年年初制定实施效果评估年度计划，并在每年5月份前报市法制局备案。市法制局应会同有关部门编制政府规范性文件实施效果评估年度计划或评估方案，报市政府批准后，于每年6月份前公布并组织实施。
第十一条 政府规范性文件有下列情形之一的，应进行实施效果评估：
（一）因经济社会发展和公共管理需要，需对规范性文件实施效果进行评估的；
（二）市人大、政协或司法机关建议进行评估的；
（三）人大代表议案、政协委员提案或其他公民、法人、组织提出较多意见，建议进行评估的；
（四）按照上级政府或部门要求需进行评估的；
（五）市政府或评估机关认为有必要进行评估的。
根据上位法需要进行修改或有紧急情况需要进行修改的政府规范性文件，可以不进行评估。
第十二条 对事关全市经济社会发展改革大局，直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的政府规范性文件，在发布实施满1年后，先由文件原起草机关或主要实施机关对文件实施效果进行初步评估，评估意见报市法制局备案；文件发布实施满两年，由市法制局视实际情况需要，组织有关部门和社会公众对其实施效果进行全面分析评估。
第十三条 本办法第十一条、第十二条规定之外的政府规范性文件，发布实施满3年的必须进行评估。
第十四条 政府规范性文件实施效果评估的主要内容和标准：
（一）合法性评估：政府规范性文件是否与上位法及国家有关政策一致。
（二）科学性、合理性评估：行政权力与责任是否相当，公民权利与义务是否一致；法律责任与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程序是否相当，是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现政府规范性文件的制定目的；各项管理措施是否必要、是否合理、是否具有前瞻性，是否体现公平、公开原则和以人为本原则，是否符合法治的基本原则和基本精神。
（三）协调性评估：政府规范性文件相互之间是否存在冲突，规定的制度是否协调、衔接。
（四）操作性评估：各项制度是否具体可行，能否解决行政管理中的具体问题，规定的措施是否高效、便民，程序是否正当简便易于操作。
（五）规范性评估：立法技术是否规范、逻辑结构是否严密、用语是否规范、条文表述是否准确，是否影响到文件的正确、有效实施。
（六）完善性评估：各项制度是否完备，配套制度是否健全。
（七）实施效果评估：文件实施的总体情况；文件是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期目的；文件实施取得的社会效益和经济效益及文件贯彻执行的成本效益分析，社会各界反映情况；实施过程中存在的问题；社会公众评价和反应。
第十五条 政府规范性文件实施效果评估可以采用文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、召开座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较分析等多种方法进行。
第十六条 政府规范性文件实施效果评估按下列程序进行：
（一）成立评估工作小组。评估工作小组由评估机关组织与文件实施有关部门的相关人员组成；由受委托评估单位进行评估的，评估工作小组由受委托评估单位、委托机关以及与文件实施有关部门的相关人员组成；评估工作小组也可邀请人大代表、政协委员、民主党派人士、法律专家顾问及其他相关专业人士和群众代表参加。
（二）制定评估工作方案。明确评估目的、评估对象与内容、评估标准与方法、调查对象、评估步骤与方法、组织保障等。
（三）开展调查研究。制定调查提纲，设计调查问卷，广泛收集政府规范性文件实施前后的信息，以及实施机关、管理对象和社会公众的意见和建议。
（四）形成评估报告。对收集到的材料进行综合分析研究，形成政府规范性文件实施效果评估报告（以下简称评估报告）。
第十七条 市政府在政府门户网站设立政府规范性文件实施情况评估专栏和公众意见反馈专栏，评估机关或受委托评估单位应将评估文件全文登载，并公开评估方案、评估程序和评估情况等信息，方便公众发表意见。
公民、法人和其他组织可通过信函、传真、电子邮件、网上提意见等方式，向评估机关或受委托评估单位提出意见和建议。
第十八条 评估报告应包括如下内容：
（一）评估工作的基本情况；
（二）政府规范性文件贯彻执行情况及社会各界反映情况；
（三）本办法第十四条规定的各项评估内容的评价；
（四）法律、法规、规章及政策的变动情况；
（五）评估结论及建议；
（六）其他需说明的问题。
第十九条 政府规范性文件实施效果评估根据工作实际需要，可以适当简化评估程序，通过座谈会、网上问卷调查或公开征求意见、文献检索等方法收集、分析信息资料，组织专家分析或召开论证会等方式进行评估。
第二十条 政府规范性文件实施效果评估工作结束后，市法制局负责评估工作的，由市法制局起草评估报告并报市政府批准；由文件原起草机关或主要实施机关负责评估工作的，由该机关起草评估报告，经市法制局审查后报市政府批准。
市政府应当将评估报告向社会公开。
第二十一条 政府规范性文件实施效果评估工作应在年度评估计划公布之日起6个月内完成，采取简易程序的应在3个月内完成。
第二十二条 评估报告应作为清理政府规范性文件、完善配套制度和改进行政管理方式的重要依据。
第二十三条 评估报告建议修改该政府规范性文件的，由原起草机关或主要实施机关提出修改意见，并根据《中山市规范性文件制定程序规定》（中府〔2005〕55号），将文件修订草案报送市法制局审查。文件修订草案原则上应采纳评估报告所提出的建议，未采纳的应在起草说明中说明理由。
第二十四条 评估报告建议废止该政府规范性文件的，由市法制局按规定程序提请市政府废止并对外公布。
第二十五条 评估报告建议完善相关配套制度的，有关行政机关应在法定权限内及时办理，需出台相关规范性文件的，按《中山市规范性文件制定程序规定》执行。
第二十六条 评估报告提出改进行政执法工作建议的，有关行政机关应当及时采取措施予以落实，并由市法制局按行政执法监督有关程序予以跟踪监督。
第二十七条 有关行政机关不按照本办法第八条规定提供与政府规范性文件实施情况有关材料和数据的，由市政府责令改正，情节严重的，依据有关法律、法规对相关负责人给予处分。
第二十八条 参加评估工作的单位及其工作人员，泄露国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，依照有关保密法律、法规给予处分或者处罚；造成损失的，应当依法赔偿损失。
第二十九条 政府规范性文件原起草机关或主要实施机关未按本办法第二十三条规定对政府规范性文件进行修改的，由市法制局责令改正；逾期不改正的，由市法制局提请市政府予以通报。
第三十条 有关行政机关未按本办法第二十五、二十六条规定，在法定权限内及时完善有关配套制度，或者及时采取措施改进行政执法工作的，由市法制局责令改正；逾期不改正的，由市法制局提请市政府予以通报。
第三十一条 政府法制机构怠于履行职责，产生严重后果的，依照《广东省行政机关规范性文件管理规定》追究相关负责人的责任。
第三十二条 政府各部门落实政府规范性文件实施效果评估工作纳入《中山市市直单位领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价实施办法》中依法行政评议考核范围，一并进行年度考核。
第三十三条 本办法自2009年11月1日起施行。




完善《法官法》、《检察官法》：哪些要改？怎么改？

杨涛


《法官法》、《检察官法》已经实施１０年。由公诉人法庭被打事件引发的法官检察官行使职权保障问题，再次引起了专家学者和人大代表对“两法”执行情况的关注——



日前，云南省检察机关司法考试培训班在昆明举行开学典礼。为确保检察机关能有更多的干警通过考试，今年云南省检察院成立了专门的“司法考试管理办公室”，集中全省检察机关近300名干警进行为期两个月的封闭式学习，聘请专门辅导机构进行辅导。吴锡章 杨健鸿摄

７月５日，纪念法官法、检察官法实施十周年座谈会在北京举行。１０年前的１９９５年２月２８日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了法官法、检察官法（以下简称“两法”）。“两法”在依法治国的进程中发挥了十分重要的作用，但随着我国法治建设的不断推进，“两法”在实施中遇到的问题也日益凸显。

２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖区法院刑事庭上，公诉人王东晖两次被被告人战信佳殴打的事件，再一次引发公诉人依法行使职权的保障问题。而在今年的“两会”上，来自司法实务界的赵仕杰、李春林、公丕祥和徐晓阳等代表则提出议案指出：在司法实践中，法官、检察官在履行职责时受到外界的不正常压力、干涉已经不是新闻；法官、检察官因为公正处理案件得罪了某些领导，受到停职、降职或者调离处理事件也时有发生。在有的地方，法官、检察官要按地方的要求承担招商引资、扫黄打非等职业外的任务，如果没有完成任务，同样会被追究责任……要彻底消除这些形形色色的干涉现象，就必须完善法官法、检察官法。

“两法”应当规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务

“两法”对法官、检察官职业保障作出了明确规定，法官、检察官在依法履行其职责时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；人身、财产和住所安全受法律保护等。

然而，在司法实践中，对法官、检察官这些职业的保障在一些地方落实得并不到位。十届全国人大代表、重庆市检察院一分院检察长余捷认为，法官、检察官在依法履行职权中，受到种种干涉的原因在于，现行体制下，法官、检察官在人事、经费、福利待遇上受地方行政影响比较大。

中国政法大学教授、博士生导师陈光中说，法官、检察官的独立司法是由他们的职责特点所决定的，司法机关要维护法律的尊严和社会公平正义，对事实、法律负责，就必须真正独立行使职权。在一些地方出现的对法官、检察官依法履行职权的打击报复，以及让法官、检察官从事非职业的招商引资、扫黄打非等任务，与一些地方领导对法官、检察官的地位、对司法工作的重要性认识存在偏差有关。他们通常从行政角度看待司法，没有认识到司法是“社会公正的最后一道防线”的重要性。陈光中认为，一方面要坚持中国特色，不能按照西方模式讲司法独立；但是另一方面，为了保证宪法中有关法院、检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等规定的实现，党政领导应当大力支持法官、检察官依法独立公正行使职权，为营造独立的司法环境创造条件。他提出，应当改变现有的法院院长、检察院检察长主要由地方决定任免的现状，上级法院、检察院要取得对“两长”任命的决定权。

中国人民大学教授、博士生导师陈卫东认为，现行的“两法”只是排除了“行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是，我们还应当在坚持党对司法工作的领导的同时，完善党对司法工作的领导，加强研究司法机关与人大的关系等等。其次，这种不受干涉还只是法院、检察院作为整体不受外界干涉，而对于法官、检察官个人在依法履行职权中如何保持独立性，也要加强研究。针对实践中出现的一些当事人或犯罪分子对法官、检察官打击报复的现象，陈卫东认为，“两法”应当制定专门的条款，规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务。

此外，现行的“两法”对法官、检察官的退休制度并没有作出特殊规定，在实践中基本参照公务员退休制度执行，有些地方还出台一些政策要求法官、检察官提前退休。陈光中、陈卫东都认为这样的规定不合理，没有考虑到法官、检察官的职业特点，因为法官、检察官的经验是司法工作必不可少的财富，在一些国家，法官是终身制的。因此，两位专家建议在今后对“两法”进行修改时，应当对法官、检察官的退休制度作出专门的规定。

资格准入、经费、待遇保障需进一步完善

“两法”规定，初任法官、初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试、取得资格，并且具备法官、检察官条件的人员中择优选任。法院的院长、副院长，检察院的检察长、副检察长，应当从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。

但是，这一规定在实际执行中却遇到了一些障碍。在司法考试中，东部与中西部通过率差距较大，西部一些地方的法院、检察院甚至面临着后继无人的现象。如某检察院有４４０人，但到２００３年，全院通过国家统一司法考试的仅有３人；西部一些地区的检察系统从２００１年开始就没有一人通过司法考试。此外，有的地方还存在降低“两法”规定的检察官、法官任命标准的现象。

余捷认为，对于严格按照通过司法考试来任命初任法官、初任检察官，有些地方做得比较好，但普遍存在的问题是一些不符合法官、检察官条件的人也经常被安排到法院、检察院来，这在一定程度上影响了“两院”工作的开展。陈光中认为，要建立一支精英化的法官、检察官队伍，就要严格按照“两法”来任命法官、检察官，而且还必须对现有队伍中不符合法官、检察官条件的人员进行清理，限期调离。

陈卫东认为，在法官、检察官资格准入上，“两法”应当尽快完善以下几个方面的规定：一是在司法考试上，应适当考虑加大西部司法考试的通过率；二是对于那些已经通过司法考试的优秀人才，“两法”要有配套的措施将他们充实到法官、检察官队伍中去；三是现行的“两法”没有对法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长作出通过司法考试的要求，今后应当在这一方面作出相应规定。

“两法”规定，法官、检察官的工资制度和工资标准，根据审判、检察工作特点，由国家规定；法官、检察官实行定期增资制度。法官、检察官享受国家规定的审判、检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。

但是，在实践中，法官、检察官的工资、福利待遇都是与公务员等同，并没有体现差别，并且在一些贫困、落后的地区甚至连正常的工资、福利都难以保障。据７月３日的《新京报》报道，南京市近日传来消息，有关方面表示将提高南京市法官的收入，而改革的目标就是使法官的收入要高于同级的公务员收入。但这还只是个别地方实行的政策，大多数地方在现阶段是难以做到的。陈卫东说，现在经费、待遇保障存在的主要问题是地区之间的不平衡，一些不发达地区经费非常紧张，甚至连工资都发不出来，妨碍办案，造成“两院”人才流失。因此，应当从财政制度上进行反思，改变现行的主要由地方给司法机关拨款的现状。陈光中也认为经费、福利待遇的保障问题在不同地区有较大差别。他认为法官、检察官的工资、福利待遇不能简单与公务员相等，应当略高于一般公务员待遇。

奖惩、考评、人事晋升的行政色彩应逐渐淡化

“两法”对法官、检察官的任免、奖惩、等级评定都作了原则规定，但是，实践中普遍反映相关的配套制度并没有跟进，现有的管理基本上适用对公务员的管理方法，行政色彩过浓。

余捷认为，现行的对法官、检察官的奖惩、考评是按照党政干部的标准，没有反映司法的行业特点，没有单独、长效的考评方法。人事晋升也是按照党政干部的标准。在检察官等级晋升上，似乎要等上级的通知，有通知来了才能晋升，缺乏一个长期有效、可操作的规定，也没有固定的程序。

陈卫东认为，法官、检察官从性质上讲并不能等同于公务员。他认为，应当出台与“两法”相配套的一些具体制度，改变现行与行政机关相同的奖惩、考评以及人事晋升办法，对现行的有关错案追究的制度也要进行反思，错案应着眼于总结经验。法官、检察官的晋升也要尽可能实现上级法院、检察院从下级法院、检察院选拔，律师与法官、检察官之间也要建立一种人员流动的机制。而只有解决现行制度中行政色彩过浓的问题，建立一整套与司法规律相符合的奖惩、考评以及人事晋升制度，才更利于“规范执法行为、促进执法公正”。

“两法”完善需要相关法律制度的跟进